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從安慶污水處理項目看PPP的物有所值與低價競爭

作者： 2015年12月29日 來源：互聯(lián)網(wǎng) 瀏覽量：
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12月2日，作為財政部PPP示范項目的安徽省安慶市城區(qū)污水收集處理廠網(wǎng)一體化PPP項目完成招標(biāo)采購。在污水處理投標(biāo)價上，北排的0.39元/噸明顯低于深水的1.67元/噸和首創(chuàng)股份的2.6元/噸，這個價格已遠(yuǎn)低于當(dāng)前污水處理
　　12月2日，作為財政部PPP示范項目的安徽省安慶市城區(qū)污水收集處理廠網(wǎng)一體化PPP項目完成招標(biāo)采購。在污水處理投標(biāo)價上，北排的0.39元/噸明顯低于深水的1.67元/噸和首創(chuàng)股份的2.6元/噸，這個價格已遠(yuǎn)低于當(dāng)前污水處理的普遍價格，一經(jīng)公布頓時引來業(yè)內(nèi)一片嘩然。
 

 

　　12月2日，作為財政部PPP示范項目的安徽省安慶市城區(qū)污水收集處理廠網(wǎng)一體化PPP項目完成招標(biāo)采購。監(jiān)督有力的PPP模式管理制度體系，進(jìn)一步提高效率，達(dá)到吸引社會資本參與提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)目的；由此推進(jìn)城區(qū)存量污水處理設(shè)施的統(tǒng)一運營管理、增量污水處理設(shè)施的統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，實現(xiàn)污水全收集、全處理的目標(biāo)，也對PPP在市政公共服務(wù)領(lǐng)域中繼續(xù)推進(jìn)具有重要參考價值。然而，低價是投標(biāo)人在市場經(jīng)濟(jì)和法制條件比較完善的情況下形成的有效的市場信號，在我國，由于市場體制和法制尚不完善，低價競爭往往是整個行業(yè)走向末路的導(dǎo)火索。
 
　　PPP大發(fā)展會帶來成果與問題并存，而在中國國情下，低價競爭是其中之一
 
　　無論怎么說，現(xiàn)在是中國PPP事業(yè)最好的時期。說她好，不僅僅是因為政策好、制度逐步走向完善，也不因為各種項目種類豐富，項目的總數(shù)劇增，而是當(dāng)我們自上而下全面正視和大規(guī)模實踐PPP的時候，各類五花八門的問題會充分暴露。正如愛因斯坦所說的那樣，“提出一個問題比解決一個問題更加重要”?？梢灶A(yù)計的是，中國未來PPP項目的總數(shù)和總額將遠(yuǎn)超其他國家的總和，而其中產(chǎn)生出的問題數(shù)量也是其他所有國家望塵莫及的。解決這些問題，也是中國向人類社會對PPP認(rèn)知上作出的重大貢獻(xiàn)。
 
　　所以，當(dāng)PPP的政策一放開，各種問題就會接踵而至，問題的數(shù)量和復(fù)雜程度肯定超出政策制定者的想象。安慶污水項目的超低價不是一個新的問題，如果還能被認(rèn)為是問題的話。PPP項目一旦有競爭，就會出現(xiàn)低價。理論上而言，低價代表了PPP項目所秉承的物有所值。同樣，低價中標(biāo)也是世界銀行在其所投貸的項目上所堅持的基本原則。
 
　　然而，低價是投標(biāo)人在市場經(jīng)濟(jì)和法制條件比較完善的情況下形成的有效的市場信號，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的說法就是達(dá)到了一種供給與需求的均衡，也可以作為效率的指標(biāo)。在我國，由于市場體制和法制尚不完善，低價擁有相反的含義，低價競爭往往是整個行業(yè)走向末路的導(dǎo)火索，最后使整個行業(yè)一直在低端化的水平上徘徊，網(wǎng)絡(luò)上前一陣轉(zhuǎn)載的中國人和猶太人做生意的區(qū)別就是一個典型例證。低價加上同質(zhì)化競爭最后使行業(yè)抬不起頭來，最后把行業(yè)弄死，大家同歸于盡。如果還能茍活，全行業(yè)只能在幾毛錢，幾塊錢的微利上殘喘。
　　公共產(chǎn)品超低價的危害——我所親歷的上海幾個低價PPP項目的教訓(xùn)
 
　　如果這些行業(yè)只是屬于一般商品或者是私人品就算了，大不了我不用，換一個價高質(zhì)優(yōu)的東東來消費，不會帶來多么大的影響。但是對于一個公共品，尤其是需要提供長期服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施而言，競爭出來的低價或超低價應(yīng)該值得我們高度警惕。
 
　　安慶污水廠的問題，如果還被認(rèn)為是一個問題的話，不在于低價，而在于中標(biāo)者的報價與其他競標(biāo)者相去甚遠(yuǎn)，已超過全行業(yè)的理性認(rèn)知范圍。低價可以代表PPP項目的物有所值，超低價很可能造成兩個P或多個P俱傷。在此方面，上海作為一個很早在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵺`與社會資本有過合作的地方，深受“超低價”帶來的苦痛！如同當(dāng)前各地政府一樣，十多年前的上海也是PPP的一個努力的初學(xué)者，對PPP缺乏正確而又深刻的認(rèn)識。初嘗不久，就喝到了“超低價”噴出的苦水。還好上海市政府著力維護(hù)市場誠信環(huán)境，又由于自身經(jīng)濟(jì)實力強(qiáng)大和一批有社會責(zé)任心的國有企業(yè)臨危受命，才使得這些PPP項目得以持續(xù)運營下去，而基本不改變PPP的合約框架。自此以后上海對此類項目一直比較謹(jǐn)慎，這也是上海在此輪PPP熱潮中的步子始終不大的原因。上海作為有重要影響力的國際大都市，不可能將一個重要的基礎(chǔ)設(shè)施項目交給一個缺乏社會責(zé)任心和真正專業(yè)能力的“超低價”者。
 
　　“超低價”夢魘縈繞著當(dāng)時上海數(shù)個基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)。在環(huán)境領(lǐng)域，一個服務(wù)于全市的醫(yī)療廢棄物處置中心的BOT項目，也許是全國第一個此類項目，招標(biāo)方也不知道實施標(biāo)準(zhǔn)及其對應(yīng)的運營成本，更沒有“成本是風(fēng)險承擔(dān)的保障”這樣先進(jìn)的理解，通過競爭將項目以最低的價格委托給一家剛剛成立的民營環(huán)保企業(yè)。由于是中國第一個醫(yī)廢項目，這家環(huán)保企業(yè)實際上也不清楚自己報出的成本能否做得下來，反正拿到項目再說。投資方在項目投建后不久就發(fā)現(xiàn)按合同政府提供的補(bǔ)貼不能彌補(bǔ)成本，并且越做越虧。這樣茍延的一段時間之后，這家民營企業(yè)居然單方面要求停止運營了，即使運營也不能達(dá)標(biāo)。于是，城市衛(wèi)生安全立刻受到了嚴(yán)重的威脅。接下來，上海城投立即奉命接手，先不管這個項目能不能賺錢，趕緊把設(shè)備正常運行下去，把堆積在各大醫(yī)院的醫(yī)廢先處理了。然后一個重要任務(wù)就是用Cash把這家民營企業(yè)的項目股權(quán)買回來，其中少不了艱苦的談判扯皮的過程。由于我們始終沒有建立PPP項目的產(chǎn)權(quán)歸屬于政府的理念和制度，始終認(rèn)為PPP項目的產(chǎn)權(quán)歸于投資者，所以，政府不能隨便剝奪股權(quán)把人家趕走，即使提前終止也不行，并且錢少了或談不下來民營企業(yè)還會賴著不走，會嚴(yán)重干擾項目的正常運營。這樣一來，七弄八弄，最后支付的投入資金和精力還不如重新建一個項目。
 
　　在水務(wù)領(lǐng)域，也受到了“超低價”的傷害。2004年，一家從未涉足污水處理業(yè)務(wù)的社會資本企業(yè)以最低價中標(biāo)竹園污水一廠、二廠。價格之低讓同行連呼看不懂。竹園兩個污水廠處理總量高達(dá)220萬噸/日，這在現(xiàn)在也是一個巨無霸的項目。這家企業(yè)以低價獲得兩個水廠特許經(jīng)營權(quán)之后，馬上就提出無力承擔(dān)二廠，只好以同樣的低價將二廠轉(zhuǎn)讓于第二名投標(biāo)者，一家試圖拓展污水業(yè)務(wù)的上海國有企業(yè)。這家國企按照這個低價運營數(shù)年后，雖然按照合同屢次調(diào)價，但是始終虧損，叫苦不迭，最后只能暗淡退場。還好二廠的運營委托給上海排水公司，即使在低價的情況下還能做到達(dá)標(biāo)運營。于此同時，一廠的故事也是波瀾頻現(xiàn)。那家低價中標(biāo)的企業(yè)在經(jīng)過一段短時期的新婚蜜月之后，遇到國家上調(diào)污水處理標(biāo)準(zhǔn)，政府要求企業(yè)再投資提標(biāo)改造。由于本身處于低價運營狀態(tài)，企業(yè)再也無力進(jìn)行再融資按照政府要求把項目繼續(xù)下去。一廠之后經(jīng)過數(shù)次股權(quán)轉(zhuǎn)讓和提標(biāo)改造以后，現(xiàn)已進(jìn)入穩(wěn)定高效運營和收獲期。雖經(jīng)如此，但是特許經(jīng)營/PPP合同一直得到嚴(yán)格地履行?！俺蛢r”不僅僅讓本土企業(yè)最后難以堅持，事實上，連威立雅這樣的跨國巨頭在單個項目上也會受不了。雖然有五十年的經(jīng)營期作保證，但是讓全行業(yè)大跌眼鏡的通過2.66倍的溢價獲得的資產(chǎn)讓威立雅數(shù)次動了再次轉(zhuǎn)讓的念頭，雖然截至目前，項目還能得以高效優(yōu)質(zhì)地得以運營下去。
 
　　參加“擦屁股行動”給一個英國學(xué)習(xí)過PPP的我?guī)砩羁痰姆此?/FONT>
 
　　我本人不是項目招標(biāo)時的操作者，而是項目運營僅僅幾年出了重大問題后參與了政府組織的“擦屁股”行動。作為一個較早在英國系統(tǒng)學(xué)習(xí)過PFI/PPP模式，并對PFI項目中所倡導(dǎo)的Value-for-Money理念和機(jī)制有深刻理解的學(xué)生，在收拾、反思和再評估這些項目的過程中，深切地感到，這些低價和超低價的項目是所謂的物有所值VfM嗎？如果這些項目是物有所值，為什么最后政府和當(dāng)?shù)貒筮€要出巨資來收拾呢？如果政府在項目運營后不久就要拿出一大筆錢來收拾，為什么還要花這么大的力氣招一個“二貨”呢？正好應(yīng)了《紅樓夢》的一句話，“早知如此，何必當(dāng)初！”
 
　　說到安慶爭議，背后是對物有所值的核心含義的曲解
 
　　安慶污水低價中標(biāo)可以引發(fā)的問題和思考很多，這不僅是一個咨詢公司和律所所能回答的。亂花漸欲迷人眼，其中最迷人眼的是PPP到底能不能帶來效率。PPP的效率不是講出來的，更不是寫出來的，而是扎扎實實做出來，甚至是磨出來的。如果低價和超低價能夠帶來物有所值，到時候“物”都沒有了，“值”在何處？我們現(xiàn)在對PPP物有所值（VfM，我喜歡用“資金價值”一詞表述）的認(rèn)識有偏差。我一直認(rèn)為，PPP項目的物有所值不是通過一個項目前期論證“算”出來的，而是在項目后期運營中政企雙方堅持精耕細(xì)作，不斷自我加壓“管”出來的。
 
　　PPP的意義在于面對復(fù)雜的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，政府將實施中的各類風(fēng)險轉(zhuǎn)移給更加專業(yè)的企業(yè)管理。由于有了“干中學(xué)”的效應(yīng)，專業(yè)企業(yè)管理風(fēng)險的成本要比政府和新手來的更低，兩者的差值就是物有所值。對于新手來說，由于不專業(yè)，往往看不到潛在風(fēng)險，“初生牛犢不怕虎”，更不會把管理風(fēng)險的成本放在價格中去（薛濤補(bǔ)充，這樣的PPP新手帶來的成本，甚至高于不專業(yè)的政府自己來做！）。所以，PPP項目的報價不僅僅是一個一般正常運營下的成本，最主要的對投標(biāo)人對項目存在各類風(fēng)險進(jìn)行評估后形成管理這些風(fēng)險的所要花費的成本定價。PPP的物有所值在于對熟練的、專業(yè)的運營商而言，管理這些風(fēng)險所需的成本更低。因此，物有所值的定量評估的就是企業(yè)與政府共同進(jìn)行風(fēng)險識別、評估和定價的過程。PPP項目失敗的一個重要原因在于政企雙方?jīng)]有對日后的風(fēng)險進(jìn)行正確的評估并取得共識，丑話沒有說在前面。
 
　　因此，按照上述邏輯，安慶污水項目最后中標(biāo)價格差別如此之大，就說明中標(biāo)者認(rèn)為項目風(fēng)險很低或沒有風(fēng)險，這對于其他兩個既是“水廠 管網(wǎng)”PPP模式的創(chuàng)造者，又在當(dāng)?shù)赜钟卸嗄旮沤?jīng)驗的投標(biāo)者來說，無論如何是說不過去的。另外，又有專家指出，中標(biāo)價低的原因是由于中標(biāo)者有超人的遠(yuǎn)見，洞悉未來水量會有大幅增長，那么其他兩位長期在市場里搏擊的投標(biāo)者怎么沒有看到呢？再說，三家管網(wǎng)的報價差別不大，也正好從一個側(cè)面反映中標(biāo)者也認(rèn)為水量預(yù)測與其他兩家相近，矛盾之處，令人費解。
　　事實證明，做好PPP項目需要像煮餃子一樣不斷撥弄
 
　　前兩天冬至日，網(wǎng)上流傳著一個關(guān)于餃子的帖子。在我看來，PPP項目就是一個餃子，需要包好后在政策、法律、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和公眾監(jiān)督的沸水里滾上三滾，才能出鍋盛在政府和公眾的盤子里，才能成為一個物有所值的餃子。其實煮餃子也是個功夫活兒，不能放在鍋里一扔了事，而是需要在邊上不斷撥弄，還要在邊上觀察，否則就會外熟里生。PPP項目也是同樣的道理。也就是說，重要的不是中標(biāo)價格，而是后面的運營情況，后面調(diào)價公式，后面出現(xiàn)問題以后如何解決，這才是需要做到信息公開的地方。
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標(biāo)簽：污水處理項目

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