中國(guó)城市水務(wù)行業(yè)PPP的七個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題

　　中國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)行業(yè)的PPP（Public Private Partnership）在經(jīng)歷了1995-2002年的興起，以及2008-2012年全球金融危機(jī)后的數(shù)年寂寞后，終于又迎來(lái)了新一輪高潮。與以往有所不同的是，此次PPP高潮的直接推手來(lái)自政府強(qiáng)勢(shì)部門(mén)——國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等主管部門(mén)都在研究相關(guān)政策，為PPP模式的深度和廣度應(yīng)用，提供政策推動(dòng)和支持空間。各級(jí)地方政府亦開(kāi)始蜂擁借道PPP這一模式，試圖紓解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和城鎮(zhèn)化資金困境，解決融資乏途問(wèn)題，同時(shí)也能騰出一些財(cái)政資源空間來(lái)應(yīng)對(duì)更為迫切的社會(huì)需求。

　　在企業(yè)方面，某些水務(wù)企業(yè)希望通過(guò)PPP來(lái)進(jìn)行資本和經(jīng)營(yíng)的擴(kuò)張，而不少投資人也從中嗅到商機(jī)，希望通過(guò)PPP使自己的資本進(jìn)入新的獲利空間。

　　一、自然壟斷與行政壟斷

　　城市水務(wù)行業(yè)無(wú)疑再次成為此輪PPP潮中的一個(gè)熱點(diǎn)，與其他公共服務(wù)行業(yè)相比，水務(wù)行業(yè)（主要包括自來(lái)水和污水處理）屬于典型的區(qū)域自然壟斷行業(yè)。所謂自然壟斷，除了經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”和“范圍經(jīng)濟(jì)”特征外，從競(jìng)爭(zhēng)學(xué)的角度，主要指市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展到一定階段時(shí)出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)“自然”集中，屬于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之后的合理性壟斷，其與“行政壟斷”有著根本的區(qū)別，后者屬于“人為”的授權(quán)性或規(guī)定性集中，屬于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之前的不合理壟斷。

　　從這個(gè)意義上講，當(dāng)壟斷由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的自然結(jié)果異化為行政強(qiáng)制的人為結(jié)果時(shí)，則從根本上違反了關(guān)于自然壟斷的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理。

　　遺憾的是，理論畫(huà)面的清晰并未折射出實(shí)際操作的精確。在我國(guó)城市水務(wù)行業(yè)以往某些PPP過(guò)程中，盡管在打破傳統(tǒng)的國(guó)有或行政壟斷方面有了一些突破和改善，也引進(jìn)了一些社會(huì)資本或境外資本，但在很大程度上，依然在沿襲著行政決定的方式。

　　例如，某領(lǐng)導(dǎo)與某跨國(guó)集團(tuán)一拍即合，隨即指示本地的水務(wù)企業(yè)與其合作，而沒(méi)有履行競(jìng)爭(zhēng)程序。有些合作盡管在形式上履行了招標(biāo)程序，也只是走走過(guò)場(chǎng)，結(jié)果還是早先內(nèi)定的公司入圍。還有的地方列出招標(biāo)條件，規(guī)定只有在本行業(yè)經(jīng)營(yíng)十年以上、資產(chǎn)總量達(dá)到若干億的本市企業(yè)方具有競(jìng)標(biāo)資質(zhì)，結(jié)果依然是原來(lái)的企業(yè)入圍。某些地方在制定特許經(jīng)營(yíng)條例時(shí)，主管部門(mén)的資質(zhì)認(rèn)定和行政審批依然屬于最關(guān)鍵性的條款……

　　凡此種種，反映出在我國(guó)城市水務(wù)行業(yè)的PPP過(guò)程中，一些地方和部門(mén)依然試圖利用行政手段來(lái)創(chuàng)制自然壟斷。實(shí)際上，自然壟斷只是水務(wù)市場(chǎng)的“結(jié)構(gòu)特征”，而不是水務(wù)廠商的“行為特征”。自然壟斷之所以是自然的，就是因?yàn)樗歉?jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)物而不是行政的造物。

　　正如不能因?yàn)闋钤~只有一個(gè)就把其他人逐出考場(chǎng)并指定某一人成為狀元一樣，相反地，狀元只能產(chǎn)生于參加考試的眾多舉子之中。同樣，假如經(jīng)濟(jì)學(xué)原理告訴我們，某個(gè)城市的水務(wù)市場(chǎng)應(yīng)由一家廠商獨(dú)家經(jīng)營(yíng)更為經(jīng)濟(jì)，那么應(yīng)當(dāng)通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)在眾多有實(shí)力的廠商中選擇出那個(gè)最優(yōu)的壟斷經(jīng)營(yíng)者，而不是通過(guò)行政指定來(lái)強(qiáng)占這一壟斷地位。

　　如果我們期望通過(guò)中國(guó)城市水務(wù)行業(yè)的PPP過(guò)程孕育出真正和有實(shí)力的自然壟斷者，首先應(yīng)該使水務(wù)行業(yè)的PPP過(guò)程脫離行政壟斷的軀殼而寄生于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的母體。

　　二、融資目標(biāo)或效率目標(biāo)

　　城市水務(wù)行業(yè)屬于資本密集性行業(yè)，其PPP過(guò)程中肯定涉及大量的資本運(yùn)作。但水務(wù)行業(yè)PPP在瞄準(zhǔn)融資功能和融資數(shù)量時(shí)，是否還有別的目標(biāo)？2007年3月，世界著名的GlobalWaterIntelligence雜志以“管理中國(guó)資產(chǎn)價(jià)格膨脹”為題，列舉了我國(guó)若干城市水務(wù)行業(yè)PPP過(guò)程中資產(chǎn)大幅溢價(jià)的情況，令人發(fā)省。

　　在人們?yōu)橘Y產(chǎn)溢價(jià)或國(guó)有資產(chǎn)增值興奮的同時(shí)，或許我們也應(yīng)該問(wèn)如下問(wèn)題：

　　首先，一方面，我國(guó)的城市水務(wù)企業(yè)大部分都在微利、保本經(jīng)營(yíng)甚至虧損，但另一方面，其資產(chǎn)卻在超出原值數(shù)倍甚至十幾倍出售。這一悖論背后的真實(shí)畫(huà)面是什么？究竟是買(mǎi)家愚蠢還是賣(mài)家精明？

　　其次，溢價(jià)收益去了哪里？

　　第三，溢價(jià)成本的最終埋單人又是誰(shuí)，即資產(chǎn)溢價(jià)轉(zhuǎn)讓與今后的價(jià)格或公共財(cái)政支出有無(wú)關(guān)聯(lián)？

　　正如一個(gè)學(xué)校的公共食堂要轉(zhuǎn)讓?zhuān)硞€(gè)人愿意以高出原值5倍的價(jià)格溢價(jià)收購(gòu)，人們?yōu)楣操Y產(chǎn)成功增值感到喜悅，但如果購(gòu)買(mǎi)者將購(gòu)買(mǎi)成本打入飯菜成本，師生的就餐價(jià)格由此也上漲數(shù)倍，那么這種溢價(jià)無(wú)疑就是成本轉(zhuǎn)嫁。